今年，我市人大常委会把政府投资项目管理列入立法调研计划。为了学习、借鉴兄弟城市在政府投资项目管理领域立法的经验，2005年4月下旬，由市人大常委会zzz副主任带队，市人大常委会财经工委、市发改委、市财政局的有关负责同志等一行*人，赴郑州、洛阳两市进行了学习考察。考察组分别听取了两市人大常委会及有关部门领导的情况介绍，并对《郑州市政府投资项目管理条例》和《洛阳市建设项目审计条例》的立法与贯彻实施情况作了专题学习，现将情况汇报如下。
一、制定政府投资项目管理条例的必要性和紧迫性
随着经济社会的快速发展，政府财政收入大幅增长，政府投资也逐年增加，人大代表以及社会各界对进一步加强政府投资项目管理的呼声也越来越高。针对不断提高的投资活动的市场化、社会化进程，在与郑州市、洛阳市的交流中，大家都深刻地认同政府投资项目管理必须通过立法予以规范。
一是政府投资项目决策机制的不够完善。近年来，尽管各级政府都非常重视项目的决策，但由于尚未建立有效的政府投资项目决策机制，尤其是在重大项目储备方面尚未形成有效的工作机制，使政府投资项目决策的科学性、投向的合理性，受到一定程度的影响。表现为项目储备不足，前期研究深度不够，系统性、功能性还不强，难以从全局、长远的战略要求实现政府投资项目投资最优、效益最大，特别是在城市基础设施和社会公益性设施上，直接影响到总体效能和系统性功能的发挥。另外，在项目决策时，部门利益往往成为影响决策的重要因素，投资的有效性则放到第二位。只要对本部门有利的项目，就想方设法去争取，反之则消极对待，推诿拖延。这种做法助长了项目决策中的“局部利益至上”的倾向，影响政府投资项目决策的科学性。
二是政府投资资金管理牵头部门多，缺乏统一协调。政府投资项目资金来源基本上仍为财政性资金，融资手段单一。与经济社会的快速发展相比，政府财政性投资，特别是用于公益性、基础性建设项目的资金还是相对不足。而在政府投资项目管理上各自为政，一些部门站在各自的局部利益上争项目和资金，缺乏统筹安排。致使财政性资金对全市整个经济社会发展的引导、控制能力减弱，难以更有效发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，容易造成重复建设和资源浪费，而且也给地方带来财政风险。
三是政府投资项目管理制度不健全。在项目实施过程中，管理模式基本上为投资、建设、管理、使用“四位一体”。往往是以使用单位为主或组建一个临时性指挥部进行项目建设管理，较多的存在“项目来了搭班子，工程完了散摊子”的情况。使得许多项目“只有一次教训而无二次经验”，“三超”现象仍然比较普遍。这种各自为政、分散管理的模式，相互之间缺乏有效的监督，极易造成决策失误或监督失效。过于分散的建设方式、临时性的基建班子、非专业性的管理人员，也不利于廉政建设。
四是政府投资项目监督管理机制缺乏。目前，政府投资管理项目，基本处于无后评估的状况。缺乏完善的后评制度和方法体系，就难以提高前期评价质量，无法纠正项目决策中存在的问题，无法提高未来决策的科学化水平，严重影响了投资决策水平的提高、项目管理水平的提升，以及项目的事后控制和监督作用的发挥。
总之，为加强政府投资项目管理，保证工程质量、工期，控制项目总概算，提高政府投资的经济效益和社会效益，使政府在投资的投向选择以及在项目建设的内容、规模、标准的决策、实施、验收、监督等方面做到有法可依，制定政府投资项目管理条例是十分必要的。
二、郑州、洛阳两市的主要做法
在加强政府投资项目管理上，郑州、洛阳两市有着许多宝贵的经验。郑州市主要通过规范政府投资项目的立项报批、强化项目监督和建立项目终身责任制等手段对政府投资项目加强管理。洛阳市则突出强化财政投资评审的做法，规范政府投资项目的管理。
1、郑州市的主要做法
郑州市于2001年下半年开始了《郑州市政府投资项目管理条例》的立法起草工作。2002年10月**日该《条例》经郑州市人大常委会通过后，河南省人大常委会于2003年3月**日批准，自2003年5月*日起施行。《条例》实施后，郑州市委、市人大、市政府都非常重视。郑州市人大常委会在2004年6月听取了政府投资项目的汇报后，决定在2005年正式将部分政府投资项目提交常委会审议。从2005年元月开始，郑州市在对2005年政府投资计划编制过程中，人大与政府及其有关部门各司其责。市发改委完成计划草案编制，经市政府讨论后，由市人大常委会经济工作委员会初审。2005年2月初，市发改委主任向常委会主任办公会议作汇报，根据会议意见再作修改。2月**日市政府常务副市长向常委会正式汇报2005年政府投资计划，市人大常委会经济工作委员会提交关于2005年政府投资计划的初审报告。最后，市人大常委会经过讨论后表决通过关于2005年政府投资计划的决议和审议意见。
《郑州市政府投资项目管理条例》是在继2000年《深圳市政府投资项目管理条例》出台后，全国范围内的第二个规范政府投资项目管理的地方性法规。其具体内容是：
有清晰的立法原则。一是坚持政府投资项目管理的程序性原则。规定政府投资项目审批包括项目建议书、可行性研究报告、初步设计、开工报告和竣工验收等内容；二是加强监督管理的原则。主要明确了三个监督层次，即市人民代表大会及其常委会对政府投资项目计划的监督，发展计划部门的稽察监督，审计机关的审计监督；三是坚持项目法人制、招标投标制、监理制、质量终身责任制原则。
有明确的适用范围。《条例》规定的适用范围为使用市本级政府财政性资金所进行的固定资产投资项目。财政性资金包括预算内资金、预算外资金和其他财政性资金。
有健全的管理体制。《条例》对政府投资项目的立项、审批、建设、审计和监督都建立了较健全的管理体制。市发展计划行政主管部门是政府投资项目的主管部门，负责政府投资项目的立项、可行性研究报告与初步设计的审批，编制和下达政府投资项目计划，并对计划实施情况进行监督、协调和指导。市发展计划部门审批可行性研究报告时，委托中介机构进行咨询、评估。对经济、社会和环境有重大影响的建设项目，通过听证会、论证会等形式，广泛征求专家及社会公众意见。发展计划部门在审批初步设计方案时，一并核定初步设计总概算，总概算超过可行性研究报告批准的总投资额**%以上的，建设单位应重新报批可行性研究报告。为确保政府投资项目按照批准的初步设计方案进行建设，市发展计划部门还负责对项目施工图设计的建设规模、建设内容、建设标准进行政策性审查。
财政部门作为政府投资的资金监管部门，负责政府投资项目的工程预算核定，资金的拨付与监管，并参与项目前期论证与投资计划的编制工作。最后，市财政部门依据批准的初步设计方案，对建设单位编制的工程预算进行审查，核定工程预算。
建设等部门负责施工图设计的技术性审查，主要内容是涉及公共利益、公共安全和工程强制性标准执行等方面。
城市规划、建设、交通、国土、水利、安全生产监督、环境保护、审计等有关部门在各自职责范围内，依照有关法律、法规规定协同做好政府投资项目的监督管理工作。
有规范的操作程序。政府投资项目计划由市发展计划部门编制，经市政府审核同意后，由市政府提请市人大常委会审查批准。新开工项目的初步设计方案批准后，方可列入政府投资项目计划。政府投资项目计划执行过程中，需要调整年度政府投资总额或增减新开工项目的，由市发展计划部门征求财政等部门意见后制定调整方案，报市政府批准。调整幅度超过年度投资总额**%以上或新增的大中型政府投资项目，市政府应提请市人大常委会审查批准。
政府投资项目实行项目法人责任制。不具备实行项目法人责任制条件的非经营性建设项目，由市政府批准组建的政府投资机构作为建设单位，对项目建设实行全过程负责。
2、洛阳市的主要做法
洛阳市以构建公共财政为框架，突出强化财政投资评审的理念，值得我们学习借鉴。为了保证财政资金的高效使用，洛阳市制定了财政评审的规章制度，明确了对建设资金进行全过程监控的权利、职责、义务、范围和操作程序等，并将财政评审的关口前移，从项目的概预算评审入手，从源头上合理地控制工程造价。对每一笔款项的请拨，结合国库集中支付和政府采购的管理改革，通过项目现场的跟踪监督，先审核再支付费用，提高项目预算执行的准确性。洛阳市财政评审工作不仅仅注重“审”，更注重“评”。他们通过对政府投资项目的评审，准确、及时地反映和分析政府投资项目的经济效益和社会效益，积累了财政建设资金使用效益情况等方面的数据和资料，促进各职能部门加强项目管理，实现财政支出效益透明化，为政府宏观调控提供了决策依据。
三、两市做法的成效
通过调研了解到，两市在加强政府投资项目管理的法制化建设后，其成效主要体现在：
一是用于基本建设的财政性资金能够通盘考虑，保证建设重点，有利于集中财力办大事、见大效。
二是严格政府投资项目的审查、稽查和审计，实行决策程序的科学化、规范化和民主化，避免了盲目上项目、不顾实际扩规模，贪大求洋超标准的政府投资浪费和失误。
三是严格执行基本建设程序，堵住了许多基本建设中的不规范行为和漏洞，“三边工程”基本消失；严格实行招标投标制，有效地降低了工程造价，投资效益明显提高。
四是由于《条例》明确了政府投资项目重点（投向基础性和公益性项目，不投向一般经营性项目），从而更好地体现了公共财政的本质属性。
五是有效地控制了目前基本建设中容易出现的财务管理不规范等行为。
四、几点建议
郑州市、洛阳市的实践告诉我们，政府投资项目管理的建章立制，符合社会主义市场经济体制要求，符合深化投融资体制改革精神，利国利民，势在必行。通过调研，我们更感到加快我市政府投资项目管理立法的必要性和紧迫性。
近年来，市人大常委会、市政府各相关职能部门一直在思考和探索怎样更有效地加强对政府投资项目的管理。省政府也于2005年4月以省长令的形式颁布了浙江省政府投资项目管理办法，通过这次调研，借鉴外地的经验，管理办法的起草工作也有了更深的基础，使我们进一步理清了思路，基本确定了我市政府投资管理的目标，明确了起草工作中需要着重处理好的一些关系和需把握好的重点。现就我市对政府投资项目管理立法的工作，提出如下建议：
1、要统一思想，从贯彻落实“三个代表”重要思想、科学发展观、构建和谐社会的高度出发，从加强民主法制建设、推进依法治市的高度充分认识政府投资项目管理立法的重要意义。加大立法宣传的力度，为立法工作营造良好的氛围。明确目标，积极推进我市政府投资项目管理的立法工作。
2、要加快对政府投资项目管理立法的进程。目前，对市政府投资项目管理立法条件已逐渐成熟，建议市政府尽快成立立法工作班子。由市发改委牵头，市建委、市财政局、市审计局等职能部门共同参与，进一步做好调研，征集各方意见，争取今年年底之前拿出法规草案。市人大常委会今年对政府投资项目管理已作为重点调研的内容，从加强监督和支持立法的角度，拟会同市发改委、市财政局等部门对政府投资的*-*个项目进行重点剖析，规范政府投资行为，加快立法的进程。
3、在法规草案起草中，要注重发挥各行业主管部门的作用，形成统分结合、各司其责、相辅相成、共同监管的政府投资项目管理新格局。为了体现集中财力办大事，以及量入为出、综合平衡的政府投资原则，进一步提高政府投资的效益，必须建立起程序科学、投向合理、运作规范、监管严格的管理体制。政府投资项目的计划和资金的运作和管理模式，要从原来相对分散、多头管理的方式，改为相对集中、通盘考虑、统一计划的运作模式。这会在一定程度上调整原有的部门利益格局，产生某种阻力。因此，在立法过程中要充分体现和发挥行业和专业主管部门应有的作用，使立法工作更具针对性和有效性。
另外，在法规制订过程中，要充分考虑我市的政府投资项目管理的实际情况，切实做好立法先行，规范管理。同时，建议逐步推行政府投资项目“代建制”。政府投资项目的重点是公益性和基础性建设项目，一般不以营利为目的，项目法人责任制也不能完全适用。从上海、安徽、青岛、武汉和我省宁波等地实践情况看，逐步推行政府投资项目的“代建制”是一个方向。“代建制”在实践中一般有两种模式，一是成立政府投资项目管理中心；二是通过招投标的方式选择专业工程管理公司作为政府投资项目前期和建设实施的代理者，实行统一的专业化管理，以降低成本、提高效益。
赴郑州、洛阳学习考察报告
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